История института специальных прокуроров в США может быть условно разделена на 3 этапа. Первый до 1977 года, когда законодательного регулирования института не было вовсе, тем не менее, специальные прокуроры осуществляли свою деятельность. Второй – до 1999 года, когда деятельность специальных прокуроров регламентировалась специальным законом. И, наконец, третий – с 1999 года по настоящее время, когда деятельность специальных прокуроров регулируется исключительно ведомственным актом.
На протяжении этого времени менялось наименование специальных прокуроров (независимые прокуроры, специальные советники и т.д.), порядок назначения и др. Оставалась неизменной суть:
специальный прокурор – это внештатное, тем не менее, процессуальное лицо, уполномоченное на проведение расследования уголовно-наказуемого деяния, совершенного с участием или с заинтересованностью высокопоставленных лиц, когда имеются основания сомневаться, что расследование обычным порядком будет объективным.
Специальный прокурор – назначается, как правило, из числа бывших прокуроров, пользующихся доверием общества. Специальный прокурор наделяется всеми без исключения полномочиями штатного прокурора и осуществляет свою деятельность независимо от каких-либо органов или должностных лиц. По необходимости, ему предоставляется требуемый персонал. Из бюджета выделяются средства для финансирования деятельности специального прокурора. Отстранение специального прокурора или его замена возможны в исключительных случаях совершения дисциплинарных проступков или процессуальных нарушений, и только с ведома Конгресса.
Для успешного расследования (расследования вообще, расследований специального прокурора и парламентских комиссий, в частности) активно используется чрезвычайно важный институт т.н. «иммунитета свидетеля». Без показаний лиц, вовлеченных вольно или невольно в расследуемые события, расследование затруднительно, зачастую невозможно. Институт иммунитета свидетеля основывается на конституционном праве лица не свидетельствовать против себя.
Суть института «иммунитета свидетеля» состоит в том, что в случае дачи показаний о совершенных преступлениях, свидетелю предоставляется освобождение от преследования за участие в сообщенных им преступлениях, что является действенным побудительным мотивом для дачи показаний.
Важно, чтобы свидетельский иммунитет представлялся не одним, а различными органами: Департаментом юстиции; специальным прокурором; и любой из палат Конгресса. Примечательно, что в деле Уотергейта, иммунитет ключевому свидетелю отказались предоставить Департамент юстиции и специальный прокурор, но такой иммунитет был предоставлен Сенатом Конгресса, и предоставление иммунитета во многом обеспечило успех расследования.
Остается добавить, что расследование специального прокурора может вестись одновременно с расследованием, проводимым парламентскими комиссиями, поскольку одно не исключает другое, в связи с наличием у каждого специфического предмета расследования и специфического статуса. К примеру, специальный прокурор и, одновременно, несколько комиссий, созданных обеими палатами Конгресса, проводили расследование Уотергейтского скандала.
Ниже об этапах развития института независимых прокурорах в США.

Этап 1. Становление института независимых прокуроров до 1977 года
Первый в истории США специальный прокурор Арчибальд Кокс был назначен Президентом Никсоном в 1973 году для расследования Уотергейтского скандала. В это время отсутствовало законодательство, регламентирующее назначение специальных прокуроров и решение о его назначении было, скорее, политическим. Никсон назначил Кокса в связи с вовлеченностью администрации Никсона в Уотергейт и мнением, что расследование скандала сторонним лицом будет иметь большую степень доверия, чем расследование, проведенное силами Департамента юстиции. Кокс был формально назначен Элиотом Ричардсоном, в то время Генеральным прокурором в администрации Никсона. Ричардсон остановил свой выбор именно на Коксе в силу его исключительной репутации (профессор Гарвардской юридической школы, бывший прокурор и т.д.) и в связи с его симпатиями к демократам, что делало его независимым от республиканца Никсона.
Полномочия Кокса в значительной степени были неопределенными и когда он попытался получить доступ к магнитофонным записям разговоров в Белом Доме, сделанным Никсоном, Никсон со ссылкой на привилегии исполнительной власти отказал в предоставлении записей. Поскольку Кокс настаивал, Никсон поручил Ричардсону уволить его. Ричардсон отказался, в связи с чем, сам был тут же уволен Никсоном. В тот же день, заместитель и преемник Ричардсона - Вилльям Руккельхаус также отказался уволить Кокса за что также был уволен Никсоном. В конце концов, Роберт Борк, третье лицо в Департаменте юстиции выполнил распоряжение Никсона и уволил Кокса. На место Кокса был назначен новый специальный прокурор Леон Яворский. Последний также настаивал на предоставлении магнитофонных записей и обратился в суд. Администрация Никсона настаивала, что специальный прокурор не обладал полномочиями требовать предоставления доказательств, но Верховный Суд обязал администрацию Никсона предоставить магнитофонные записи. Как известно, Никсон был вынужден уйти в отставку под угрозой импичмента со стороны Сената. Записи были представлены специальному прокурору и по результатам его расследования состоялись судебные приговоры, которыми высокопоставленные должностные лица из президентской администрации были осуждены и приговорены к тюремным срокам.

Этап 2. Деятельность независимых прокуроров на основании специального Акта (1977-1999)
После Уотергейта, в 1977 году, Конгресс принял Акт об Этике в Правительстве (Акт), который впервые определил процедуры назначения специальных прокуроров. В соответствии с Актом, при наличии подозрений в совершении преступления в отношении особых лиц, Генеральный прокурор (Attorney General) был обязан инициировать предварительное расследование. Если предварительное расследование подтверждало обоснованность подозрений, Генеральный прокурор был обязан обратиться к коллегии из трех судей, формируемой в соответствии с названным Актом, именуемой Cпециальной коллегией (Special Division), которая и назначала независимого прокурора (independent council). Некоторые положения Акта нуждаются в дополнительных пояснениях, которые изложены в секциях от (а) до (д) ниже.

а) Особые лица
Акт определял две категории особых лиц: (1) прямо поименованных; и (2) определяемых по усмотрению. К прямо поименованным лицам (1) относились те, для которых конфликт интересов предполагался по причине тесных отношений с Президентом, Департаментом юстиции или Генеральным прокурором. К ним относились: Президент, Вице-президент, члены Кабинета, исполнительного офиса Президента и лица, занимающие руководящие должности в Департаменте юстиции, Центральном Разведывательном Управлении, IRS (Internal Revenue Service) и Комиссии по выборам президента. Акт требовал обязательного назначения независимого прокурора для проведения любого расследования в отношении прямо поименованных лиц.
В отношении лиц, определяемых по усмотрению (2), Генеральному прокурору предоставлялось право поручить расследование независимому прокурору при наличии убежденности в необходимости независимого расследования. Это было возможно в отношении членов Конгресса в том случае, когда назначение независимого прокурора отвечало публичным интересам, а также в отношении любого другого лица, если Генеральный прокурор приходил к выводу, что обычное расследование Департаментом юстиции влечет конфликт интересов личного, финансового или политического характера.

б) Предварительное расследование Генеральным прокурором
Применение Акта зависело от получения Генеральным прокурором «достаточных оснований для начала расследования» серьезного федерального преступления, совершенного прямо поименованным лицом. По получению такой информации, Генеральный прокурор был обязан решить два вопроса: (1) является ли информация определенной; и (2) является ли достоверным источник информации. В случае, неопределенности информации или происхождения ее из источников, не вызывающих доверие, у Генерального прокурора отсутствовали основания для назначения расследования. Во всех остальных случаях, Генеральный прокурор был обязан назначить предварительное расследование и уведомить Специальную коллегию о начале расследования.
Акт требовал от Генерального прокурора самому немедленно устраниться от расследования, когда подозрения падали прямо на Генерального прокурора или любое лицо «с которым Генеральный прокурор имел отношения личного или финансового характера». В случае самоустранения Генерального прокурора, его функции надлежало осуществлять следующему по рангу лицу в Департаменте юстиции, не имеющему конфликта интересов.
После принятия решения относительно определенности информации и благонадежности источников информации, положенной в основу подозрений, Акт требовал от Генерального прокурора провести предварительное расследование в течение 90 дней. Целью такого предварительного расследования было определение «наличия достаточных оснований для продолжения дальнейшего расследования». При наличии таких оснований, Специальная коллегия назначала независимого прокурора. Объем предварительного расследования был аналогичен обычному уголовному расследованию, проводимому Департаментом юстиции с тем исключением, что Генеральный прокурор был лишен права на использование суда присяжных (grand jury); выдачу повесток (subpoena) и заключения досудебных сделок (plea bargains).

в) Назначение независимых прокуроров по требования Конгресса
Акт предоставлял право Комитету юстиции обеих палат Конгресса и представителям партий в названном Комитете потребовать от Генерального прокурора назначения независимого прокурора. В зависимости от обстоятельств, на основании различных документов, предоставляемых Конгрессу: (1) после принятия решения в отношении полноты информации и достоверности источников ее получения, Генеральный прокурор был обязан предоставить отчет Конгрессу объясняющий, почему предварительное расследование назначается или не назначается; (2) если предварительное расследование было назначено, копии всех документы, представленных Специальной коллегии надлежало представить Конгрессу; и (3) если Генеральный прокурор отказался от обращения в Специальную коллегию за назначением независимого прокурора, требовалось представить отчет Конгрессу с объяснением причин такого решения. В целях защиты прав подозреваемых, Акт запрещал Конгрессу раскрытие любой информации, полученной в связи с расследованием.

г) Назначение независимого прокурора
Процесс назначения независимого прокурора начинался с подачи заявления Генерального прокурора в Специальную коллегию. Требовалось, чтобы заявление «содержало необходимую и достаточную информацию в помощь Специальной коллегии в выборе независимого прокурора и определении его юрисдикции (компетентности) в целях полного расследования и привлечения виновных к ответственности как по предмету расследования, так и по связанным предметам».
По получению заявления, Специальная коллегия назначала независимого прокурора с учетом оценки «опыта, ответственности, и разумности и необходимости предстоящих затрат». Специальной коллегии надлежало четко определить предмет расследования независимого прокурора при том условии, что такой предмет в обязательном порядке включал «предмет, который послужил основанием для назначения независимого прокурора и все другие, связанные с ним обстоятельства и любое федеральное преступление, которое может быть вскрыто в ходе расследования». К последним относились такие, как: дача ложных показаний, неуважение к суду, сокрытие доказательств или воздействие на свидетелей.
В случае установления независимым прокурором обстоятельств, не относящихся к предмету расследования, но требующих самостоятельного расследования, независимому прокурору предписывалось информировать об этом Генерального прокурора с предложением о расширении первоначально определенного предмета расследования. Генеральному прокурору предписывалось провести предварительное расследование в обычном порядке с целью принятия решения об обращении в Специальную коллегию с заявлением о расширении предмета расследования независимого прокурора (именно это имело место в расследовании дела Уйатвотер/Левински, проводимом независимым прокурором Кеном Старом, когда предмет расследования был расширен специальной коллегией с целью включения в предмет расследования обвинений в даче ложных показаний, относящиеся к делу Моники Левински).

д) Независимый прокурор
Акт наделял независимого прокурора «всеми полномочиями и независимым статусом для полноценного расследования и поддержания обвинения» каким наделены Департамент юстиции и Генеральный прокурор, включая:
- созыв суда присяжных;
- представление свидетельского иммунитета;
- поддержание обвинения;
- обжалование и подача апелляции в вышестоящие суды; и
- отказ от обвинения.
Акт предоставлял независимому прокурору самостоятельный и независимый статус от Департамента юстиции и требовал от Департамента юстиции прекратить любые расследования, связанные с предметом расследования независимого прокурора. Акт предоставлял право независимому прокурору обращаться за помощью к Департаменту юстиции, в том числе за выделением персонала, требуемого для независимого прокурора, и за консультациями к штатным прокурорам.
Акт не устанавливал каких-либо ограничений по срокам расследования независимого прокурора. Функции независимого прокурора прекращались, когда независимый прокурор уведомлял Генерального прокурора о завершении расследования и предоставлял отчет с приложением результатов расследования или когда Специальная коллегия выносила решение, что расследование «завершено или в основном завершено, что позволяет Департаменту юстиции без ущерба делу самостоятельно завершить процесс расследования и привлечения виновных к ответственности».
Акт предусматривал возможность прекращения деятельности независимого прокурора решением Генерального прокурора, которое могло быть принято только при наличии уважительных причин. При намерении Генерального прокурора прекратить деятельность независимого прокурора, Генеральный прокурор был обязан предоставить отчет Специальной коллегии и Конгрессу с объяснением оснований для такого решения. Независимый прокурор имел право на обжалование решения Генерального прокурора в суде. Акт также предусматривал возможность прекращения деятельности независимого прокурора Конгрессом через процедуру импичмента и предъявления обвинений независимому прокурору.
Акт включал положения, регламентирующие оплату и возмещение расходов независимого прокурора из бюджета Департамента юстиции. Акт также содержал положения о конфликте интересов, запрещающее кому бы то ни было, ассоциированному с независимым прокурором представлять интересы кого бы то ни было как в процессе расследования, так и в течение определенного периода времени после его завершения.
В 1999 году после завершения расследования дела Уайтвотер/Ливински, Акт прекратил свое действие.

Этап 3. Специальные прокуроры с 1999 года по настоящее время
Деятельность специальных прокуроров (special counsel) в настоящее время регламентируется главой 6 Свода Федеральных Правил (СФП). СФП отказался от Cпециальных коллегий, от концепции поименованных лиц и некоторых правомочий Конгресса. СФП наделяет Генерального прокурора более широкими полномочиями в принятии решения о назначении специального прокурора и большими возможностями влияния на расследование, проводимое специальными прокурорами. Основные положения СФП, относящиеся к назначению специального прокурора, сводятся к изложенным ниже в пунктах от (а) до (и).

(а) Основания для назначения специального прокурора
Секция 600.1 СФП предоставляет право Генеральному прокурору назначить специального прокурора всякий раз, когда Генеральный прокурор рещает, что уголовное расследование требуется, и когда расследование Департаментом юстиции влечет конфликт интересов или «другие чрезвычайные обстоятельства» и «эти обстоятельства требуют назначения стороннего специального прокурора в публичных интересах». Решение Генерального прокурора окончательное.

(б) Альтернативы для решения Генерального прокурора
В соответствии с секцией 600.2 СФП Генеральный прокурор при рассмотрении материалов допускающих назначения специального прокурора, вправе:
а) назначить специального прокурора; либо
б) назначить предварительное расследование в целях получения большей информации для принятия решения; либо
в) заключить, что по имеющимся обстоятельствам отсутствует публичный интерес для назначения специального прокурора и дело может быть доверено Департаменту юстиции. Если Генеральный прокурор принимает такое решение, Генеральный прокурор обязан предпринять соответствующие меры для устранения возможного конфликта, такие, как отстранение от расследования определенных должностных лиц.

(в) Требования к специальному прокурору
Секция 600.3 СФП требует, чтобы специальный прокурор был юристом, не состоящим на государственной службе, имел хорошую репутацию честного и беспристрастного лица и требуемый опыт, свидетельствующий, что расследование будет осуществляться компетентно в соответствии с полным пониманием уголовного закона и процедурных правил.

г) Компетенция
В соответствии с секцией 600.4 СФП, компетенция специального прокурора определяется Генеральным прокурором и обязательно включает правомочия по расследованию и поддержанию обвинения по делам о федеральных преступлениях, совершенных в процессе и с целью противодействия расследованию специального прокурора, такие как дача заведомо ложных показаний, неуважение к суду и т.д. Компетенция специального прокурора может быть расширена Генеральным прокурором, если специальный прокурор и Генеральный прокурор приходят к выводу, что дополнительная компетенция необходима в целях полного завершения полученного расследования или расследования новых обстоятельств, установленных в процессе расследования специального прокурора.

д) Вспомогательный персонал
В соответствии с секцией 600.5 СФП, специальный прокурор вправе требовать от Департамента юстиции выделения требуемого персонала в помощь. На Департаменте юстиции лежит обязанность оказать необходимую помощь.

(е) Полномочия
В соответствии с секцией 600.6 СФП, специальный прокурор обладает всеми полномочиями и независимым статусом для осуществления функций расследования и поддержания обвинений любого штатного прокурора Соединенных Штатов Америки.

(ж) Правила поведения
В соответствии с секцией 600.7 СФП, специальный прокурор обязан выполнять правила и процедуры, предусмотренные Департаментом юстиции и обязан консультироваться с Департаментом юстиции с целью уяснения и правильного применения правил и процедур.
В соответствии с секцией 600.7 СФП, Департамент юстиции не осуществляет повседневный надзор за деятельностью специального прокурора. Однако, Генеральный прокурор может потребовать, чтобы специальный прокурор предоставил информацию в отношении предпринимаемых им шагов по расследованию и поддержанию обвинения и, на основе информации, Генеральный прокурор вправе заключить, что то или иное действие специального прокурора не соответствует процедурам Департаментом юстиции и не должно осуществляться. Принимая такое решение, Генеральный прокурор обязан придерживаться точки зрения специального прокурора. Если Генеральный прокурор заключает, что предполагаемое действие не должно осуществляться по указанным основаниям, Генеральный прокурор обязан уведомить Конгресс о своем заключении.
В соответствии секцией 600.7 СФП, специальный прокурор может быть подвергнут дисциплинарному наказанию или отстранен от расследования только на основании решения Генерального прокурора, и только в случае нарушения обязанностей, невозможности продолжения деятельности, конфликта интересов, или по иной уважительной причине, включая нарушение процедур Департамента юстиции.

(з) Бюджет, уведомления и отчеты специального прокурора
В соответствии с секцией 600.8 СФП, специальный прокурор должен быть обеспечен всем необходимым для проведения расследования Департаментом юстиции и в течение 60 дней с момента назначения должен предложить проект бюджета на рассмотрение Генеральному прокурору, основываясь на котором, Генеральный прокурор должен утвердить окончательный бюджет, требуемый для нормальной деятельности специального прокурора. В соответствии с секцией 600.8 СФП, за 90 дней перед началом каждого финансового года, специальный прокурор должен уведомить Генерального прокурора о статусе расследования и предоставлять проект бюджета на следующий год.
В соответствии с секцией 600.8 СФП по завершению работы специальный прокурор предоставляет Генеральному прокурору конфиденциальный отчет с объяснением решений, принятых специальным прокурором в отношении привлечения к ответственности или отказа от обвинений.

(и) Уведомления и отчеты Генерального прокурора
В соответствии с секцией 600.9 СФП Генеральный прокурор обязан уведомить председателя и другие органы Комитета по законодательству каждой палаты Конгресса с объяснениями следующих своих действий:
- по назначению специального прокурора;
- по прекращению полномочий специального прокурора;
- по завершению расследования проводимого специальным прокурором, а также в случаях когда Генеральный прокурор определил, что предполагаемые действия специального прокурора были ненадлежащими или не вызывались необходимостью процедурами Департамента Юстиции, в результате чего не было осуществлены.